Dopo le annose vicende legate alle elezioni per il rinnovo dei Consigli dell’Ordine degli Avvocati, a seguito dell’annullamento del famigerato regolamento ministeriale n. 170/2014 (il cosiddetto “Sovietichellum”), la Legge Falanga n. 113 del 2017 ha tentato invano di superare una delle vicende più scabrose che l’avvocatura italiana continua a non voler affrontare: quella del rinnovo delle proprie classi dirigenti.
E’ infatti notorio che il sistema ordinistico miri a garantire ai propri attuali esponenti più potenti altri otto anni di agibilità al suo interno, consentendo la rielezione degli avvocati che abbiano svolto qualsiasi numero di mandati in precedenza, senza imporre alcuna limitazione a chi già da molti anni esercita un ruolo di servizio e di potere nell’ambito delle rappresentanze politico forensi.
La volontà di evitare ogni ricambio, ignorando le esigenze di rinnovamento, pur avvertite da tanta parte dell’avvocatura italiana, si può chiaramente evincere dalla scomparsa di un limite decennale imposto come tetto massimo per nuove candidature. Tale tetto, pur presente in una prima versione della Legge Falanga, è stato poi eliminato dal testo definitivo, per consentire a tutti, anche agli avvocati presenti nei Consigli da venti o trent’anni, di continuare a perpetuare il proprio estremo sacrificio.
Purtroppo la lettura delle norme entrate in vigore nel 2017 non sembra lasciare molto spazio ad interpretazioni favorevoli alla continuità, e ciò in barba a quanto stabilito dal Consiglio Nazionale Forense (CNF) con la pronuncia n. 187, del 30 novembre 2015. Con il provvedimento richiamato, il CNF tentava, in modo giuridicamente privo di pregio, di giustificare una presunta valenza “futura” delle norme che all’epoca proibivano l’immediata ricandidatura dei Consiglieri dell’Ordine che avessero svolto due mandati all’interno dei Consigli. Il caso di specie afferiva all’art. 28 n. 5 della L. n. 247/2012, la nostra Legge Professionale, norma abolita dalla Legge Falanga, che in merito ha legiferato con disposizione di tenore simile. Il ragionamento sotteso alla pronuncia n. 187/2015 fa riferimento ad una bizzarra concezione del concetto di “irretroattività”. In particolare il CNF avrebbe richiamato la vigenza, nel nostro ordinamento, del principio generale di irretroattività della legge, con la conseguenza che la disposizione in argomento doveva ritenersi applicabile solo alle situazioni emerse o che sarebbero emerse a seguito dell’entrata in vigore di nuove norme elettorali.
Ebbene, una tale argomentazione è del tutto priva di fondamento. In particolare, è del tutto infondato il riferimento al concetto di retroattività delle norme, laddove una disposizione di legge, nel valutare presupposti di fatto verificatisi nel passato, li assuma come elementi ostativi al realizzarsi di effetti di diritto validi per il futuro.
Nel caso dell’art. 28 n.5 della Legge 247/2012 infatti, non vi era alcun effetto retroattivo, capace di integrare l’ineleggibilità passata dei Consiglieri che avessero già svolto due mandati. La norma prescriveva per il futuro, utilizzando una condizione di fatto ritenuta dal legislatore già oggetto di possibile valutazione e facendone derivare la condizione dell’ineleggibilità.
Lo stesso principio può sicuramente essere dedotto analizzando le nuove norme che hanno sostituito quelle della legge professionale forense in materia di ineleggibilità, ovvero i commi 3 e 4 dell’art. 3 della Legge Falanga. Essi recitano:
“3. Sono eleggibili gli iscritti che hanno diritto di voto, che non abbiano riportato, nei cinque anni precedenti, una sanzione disciplinare esecutiva più grave dell’avvertimento. Fermo restando quanto previsto al comma 4, i consiglieri non possono essere eletti per più di due mandati consecutivi. La ricandidatura è possibile quando sia trascorso un numero di anni uguale agli anni nei quali si è svolto il precedente mandato.
- Dei mandati di durata inferiore ai due anni non si tiene conto ai fini del rispetto del divieto di cui al secondo periodo del comma 3.”
Anche in questo caso dunque, la norma non fa alcuna distinzione tra presente e passato, né agisce in modo “retroattivo”, secondo la strana e pittoresca ricostruzione dell’istituto esternata dal CNF con la pronuncia n. 187/2015. Anche la Legge Falanga dispone che chi abbia svolto due mandati, escludendo dal conto quelli di durata inferiore ai due anni, non sia immediatamente eleggibile, se non dopo che sia trascorso un numero di anni uguale a quelli nei quali si sia svolto il precedente mandato. Del resto la Corte di Cassazione su questo tema non ha mai avuto dubbi o esitazioni. In merito alle questioni che attengono alla “retroattività” di una norma che preveda ineleggibilità a seguito di due mandati svolti, e persino per quanto attiene alla considerazione del mandato, sulla base di una sua diversa definizione temporale, da parte di due normative succedutesi nel tempo, la pronuncia che detta un orientamento consolidato in materia è la n. 2001 del 2008, resa dalla I sezione civile, la quale può essere riassunta nella seguente massima:
“La norma dell’art. 51 del d.lgs. n. 267 del 2000 – in base alla quale chi ha ricoperto per due mandati consecutivi la carica di Sindaco e di Presidente della Provincia non può essere immediatamente rieletto per un terzo mandato – si applica senza distinzione ai mandati svolti sia anteriormente che successivamente alla sua entrata in vigore, mancando ogni elemento dal quale possa desumersi che il legislatore abbia disposto l’applicabilità della norma solo per il futuro; detta disposizione prevede una causa originaria di ineleggibilità che, ove non rilevata tramite il procedimento di cui agli artt. 41 e 69 del medesimo d.lgs., comporta la possibilità di dichiarare la decadenza dell’eletto anche in via giudiziale.”
Il caso di specie afferiva a una situazione normativa del tutto identica a quella disciplinata dalle norme della Legge Falanga che interessano gli avvocati. Anche in questo caso la Suprema Corte ha platealmente bocciato ogni riferimento ad presunta “retroattività” di un’applicazione della legge che assumesse mandati precedenti alla sua entrata in vigore come elementi da valutarsi ai fini dell’originaria ineleggibilità. Sul punto la Corte, nel rigettare le censure di presunta “retroattività” delle norme analizzate, così si esprimeva:
“Al primo quesito di diritto (dica la Corte “se D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 51 (T.U.E.L.), nella sua interezza ed anche relativamente al comma 2, nella sua corretta interpretazione letterale, storica e sistematica, trovi applicazione ai mandati, nel caso di specie sindacali, ricoperti in data antecedente all’entrata in vigore dell’indicato T.U.E.L. e particolarmente ai mandati espletati prima della L. n. 120 del 1999 , cioè anche quelli aventi durata legale quadriennale e cioè se abbia o meno efficacia retroattiva pur in assenza di un’ espressa ed in equivoca disposizione in tal senso e stante l’abrogazione espressa della precedente disciplina, ovvero debba essere applicato ai mandati ricoperti successivamente alla sua entrata in vigore ovvero ai mandati espletati successivamente alle elezioni svoltesi dopo l’entrata in vigore della L. n. 120 del 1999 , ed aventi durata quinquennale”) si deve dunque rispondere nel senso che il D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 51, comma 2, trova applicazione anche ai mandati ricoperti in data antecedente all’entrata in vigore dell’indicato T.U.E.L., e che un terzo mandato consecutivo è consentito, ai sensi del D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 51, comma 3, solo in quanto uno dei due mandati precedenti abbia avuto – per cause diverse dalle dimissioni volontarie – durata inferiore a due anni, sei mesi ed un giorno.”
Non pare dunque che possano esserci dubbi sull’orientamento della Suprema Corte, che contrasta e dà torto a quello “conservativo” auspicato più volte dal CNF. Un ulteriore elemento che può orientare l’interprete e gli operatori sul tema deriva dall’analisi dell’Ordinanza Cass. civ. Sez. I, (ud. 23/11/2017) 21-05-2018, n. 12461, facente riferimento ad un caso di ineleggibilità riguardante esponenti dell’Ordine dei Commercialisti e degli Esperti Contabili. Nel caso di specie la Corte si è trovata a dover decidere sull’interpretazione di una norma di tenore analogo rispetto a quella attualmente regolante le elezioni degli avvocati italiani nei Consigli, ovvero l’art. 9 comma 9 del D.Lgs. 28/06/2005, n. 139, che recita:
“9. I consiglieri dell’Ordine ed il Presidente possono essere eletti per un numero di mandati consecutivi non superiore a due.”
Anche nel caso di specie la Corte si è trovata dinanzi ad eccezioni proposte dalle espressioni istituzionali dell’Ordine dei commercialisti, ma ancora una volta ha ben chiarito la portata ed il senso di norme tese a garantire un ricambio all’interno delle istituzioni, facendo riferimento in particolare al concetto di “rendite di posizione” e legittimando così il concetto di asimmetria di potere tra esponenti già in carica da anni e aspiranti al ruolo di Consiglieri dell’Ordine. Appare dunque interessante riportare un passo assai significativo dell’Ordinanza in oggetto:
“La ratio dell’ineleggibilità prevista dal D.Lgs. n. 139 del 2005, art. 9, comma 9, come correttamente rilevato dal Pubblico Ministero, va infatti individuata nell’esigenza di assicurare la più ampia partecipazione degli iscritti all’esercizio delle funzioni di governo degli Ordini, favorendone l’avvicendamento nell’accesso agli organi di vertice, in modo tale da garantire la par conditio tra i candidati, suscettibile di essere alterata da rendite di posizione (cfr. in riferimento alla rieleggibilità alla carica di Sindaco, Cass., Sez. 1, 26/03/2015, n. 6128), e da evitare il manifestarsi di fenomeni di sclero-tizzazione nelle relative compagini (cfr. Cass., Sez. 1, 9/10/2007, n. 21100; 5/06/2007, n. 13181; 20/05/2006, n. 11895), potenzialmente nocivi per un corretto svolgimento delle funzioni di rappresentanza degl’interessi degl’iscritti e di vigilanza sul rispetto da parte degli stessi delle norme che disciplinano l’esercizio della professione, nonché sull’osservanza delle regole deontologiche. Tale esigenza non potrebbe ritenersi soddisfatta qualora, accedendosi all’interpretazione restrittiva fornita dal Consiglio Nazionale, si ritenesse ammissibile da parte di chi ha già ricoperto per due mandati consecutivi la carica di consigliere o quella di presidente o entrambe un’ulteriore candidatura per l’elezione all’altra carica, rendendosi in tal modo possibile una permanenza a tempo indeterminato del medesimo soggetto negli organi di governo dell’Ordine, con conseguente esclusione di altri eventuali aspiranti dall’accesso alle medesime cariche.”
Il quadro giurisprudenziale si è dunque arricchito nel maggio del 2018 di un ulteriore elemento che non potrà non confortare quegli avvocati che, nel gennaio del 2019, all’alba di un nuovo quadriennio di rappresentanza ordinistica, vorranno far valere il proprio diritto ad avere rappresentanze rinnovate, nel rispetto di principi consolidati di democrazia e pluralismo.
Napoli, Taranto
26 luglio 2018
Avv. Salvatore Lucignano – Nuova Avvocatura Democratica
Avv. Giandiego Monteleone – Unione Italiana Forense