A seguito delle polemiche insorte in seno all’avvocatura sui gettoni di presenza ed i rimborsi spese dei consiglieri del CNF, pubblichiamo il commento dell’avv. Salvatore Lucignano, che solleva dubbi sulla legittimità del regolamento del CNF.
Regolamento emanato dal Consiglio Nazionale Forense, in data 11 dicembre 2015, su rimborsi spese e gettoni di presenza: le ragioni dell’illegalità
1. Autodichia, autonomia, autarchia
I termini corrispondono ad altrettanti istituti che, sotto diversi aspetti, consentono autonomia ed indipendenza ad Organi apicali dello Stato, attraverso la facoltà di mantenere una giurisdizione speciale, ovvero di provvedere in modo del tutto indipendente alle dotazioni finanziarie destinate ai componenti, o ai dipendenti, di tali organi. Talvolta confusi, nell’ambito di discussioni non tecniche, essi possono invece essere connotati da specifiche caratteristiche, che li distinguono l’uno dall’altro. In particolare, con il termine “autodichia” si indica la più ampia attribuzione di sovranità, facente riferimento all’assenza, per l’Organo che ne è dotato, di giudici del proprio operato, e della più ampia facoltà di determinazione del proprio fabbisogno finanziario. Diversamente, con il termine “autonomia”, in questa sfera, si deve intendere la potestà di emanare atti normativi, che assumono il nomen iuris di regolamenti “riservati”, che hanno lo scopo di regolare l’ordinamento degli uffici e dei servizi necessari per l’espletamento delle funzioni degli Organi adottanti, nonché lo stato giuridico ed economico del personale dipendente. Con il termine “autarchia” infine, ci si riferisce alla potestà di amministrarsi in proprio, con riferimento alla determinazione ed alla gestione delle rispettive “dotazioni” e spese, iscritte nel bilancio dello Stato, per gli Organi dotati di tale facoltà.
E’ dunque evidente che autodichia, autonomia, autarchia, non sono termini del tutto sovrapponibili, quanto a significato, ed è altrettanto evidente che la massima ampiezza dell’indipendenza di un Organo, rispetto ad altri, deriva dall’autodichia, che in un certo senso assomma le facoltà corrispondenti ai concetti di autonomia ed autarchia, e tende ad essere utilizzata in relazione agli Organi Costituzionali dello Stato Italiano, ovvero quelli direttamente disciplinati dalla Costituzione, il cui funzionamento è dunque sorretto da particolari vincoli di stabilità ed immutabilità.
2. Il Consiglio Nazionale Forense: autodichia, autonomia, autarchia?
Definiti i confini dell’autonomia, intesa in senso ampio, cosa si può affermare rispetto alle facoltà ed alle potestà del Consiglio Nazionale Forense (CNF)?
In primo luogo, per rispondere alla domanda, si devono analizzare le fonti normative che riguardano il CNF. Esso non è Organo Costituzionale, pur essendo l’avvocatura una funzione garantita nello Stato da una specifica menzione nella Costituzione, bensì è Organo regolato per legge, facente parte dell’Ordine Forense.
La legge che disciplina peculiarità, potestà, e facoltà del CNF è la n. 247/2012. Cosa dice tale legge con riguardo all’autonomia dell’Organo?
Essa non fa riferimento espresso ai termini “autodichia” o “autarchia”, ma prevede forme di autonomia. In particolare, per quanto interessa l’autonomia patrimoniale e finanziaria, essa è garantita dall’art. 24 della legge, che la concede sia al CNF che agli Ordini Circondariali Forensi, nell’ambito della disciplina dell’autonomia dell’Ordine Forense, articolato nelle due componenti richiamate.
Non vi è alcun dubbio quindi, che l’Ordine Forense, ed in particolare il CNF, siano dotati di autonomia patrimoniale e finanziaria, potendo emanare atti, con il valore di regolamenti interni, capaci di disciplinare la materia.
3. L’art. 35 della L. 31 dicembre 2012 n. 247
Il funzionamento del CNF è regolato dagli artt. 34 e ss. della Legge n. 247/2012. In particolare, la potestà regolamentare dell’Organo è definita dall’art. 35 della legge; la lettera b dispone che il CNF adotti i regolamenti interni per il proprio funzionamento e, ove occorra, per quello degli Ordini Circondariali.
La norma lascia intendere chiaramente una limitazione rispetto alla potestà regolamentare del CNF, che non può disciplinare con regolamento ogni aspetto dell’Ordine Forense, ma solo il proprio funzionamento e quello degli Ordini Circondariali, laddove previsto.
Un’ulteriore considerazione che può fare chiarezza sull’ambito della potestà e dell’autonomia del CNF, è data dalla vigilanza che il Ministro della giustizia, anche in materia patrimoniale e finanziaria, esercita sull’Ordine Forense, ai sensi dell’art. 24 della Legge n. 247/2012.
Da questo quadro normativo è dunque possibile ricavare l’idea che il CNF sia Organo dotato di autodichia?
Tutto lascia supporre il contrario, perlomeno in ambito patrimoniale e finanziario, poiché l’Organo può agire in questo settore con autonomia vincolata a regolare il proprio funzionamento, e sotto la vigilanza del Ministro della Giustizia. E’ dunque corretto parlare di autonomia finanziaria e patrimoniale, non di autodichia.
4. I regolamenti per il funzionamento dell’Organo: differenza tra rimborso spese e gettone di presenza
Il CNF può dunque adottare regolamenti per il proprio funzionamento, e questo può senz’altro prevedere una dotazione finanziaria destinata a consentire ai componenti del Consiglio di esercitare le attività connesse allo svolgimento dell’incarico. E’ dunque lecito attribuire ai Consiglieri Nazionali un rimborso per le spese sostenute e destinate allo svolgimento della propria attività?
4.1. Rimborso spese
Non vi sono dubbi: è lecito. Si tratta infatti di una potestà rientrante nel concetto di autonomia dell’Organo, ai sensi dell’art. 24 della Legge Professionale, da un lato, e dall’altro, da una facoltà legata al potere di garantire il funzionamento dell’Organo stesso, ex art. 35, lettera b, della stessa legge. Argomentando “a contrario” infatti, qualora un componente del Consiglio si trovasse in situazioni finanziarie di grave ristrettezza, in grado di impedirgli di partecipare alle attività dell’Organo, per impossibilità materiale di raggiungimento della sede dei lavori, l’autonomia ed il funzionamento dell’Organo stesso ne risulterebbero gravemente compromessi.
Ecco dunque che il rimborso delle spese sostenute dal Consigliere, se regolamentato, assume la funzione di garantire il funzionamento del CNF, e rientra appieno nelle facoltà attribuite all’Organo dalla legge.
4.2. Gettone di presenza
Quale è invece la funzione del gettone di presenza? Di fatto esso si qualifica come un’indennità di funzione, mirante ad offrire a chi lo percepisce un’utilità reddituale, capace di sostituire un calo dei propri redditi, presuntivamente diminuiti dallo svolgimento dell’attività soggetta a gettone, ovvero autonomamente premiante, per lo svolgimento di tale attività.
E’ questa una prerogativa connessa al funzionamento del CNF? Assolutamente no. L’Organo può funzionare anche se i propri componenti, per svolgere l’attività connessa alla carica di Consigliere Nazionale, subiscono un decremento dei propri redditi, in ragione dell’attività prestata alla carica. Di fatto, se il gettone di presenza fosse destinato a riequilibrare tale decremento, esso dovrebbe essere attribuito solo a seguito di verifica dell’effettività della diminuzione reddituale, e solo laddove essa si possa collegare allo svolgimento dell’attività Consiliare.
Viceversa, nel caso che il gettone non venga parametrato ad una circostanziata diminuzione del reddito del percipiente, esso non può avere funzione “sostitutiva” di mancati redditi, ma si caratterizza per una sua autonoma natura “premiante” dell’attività svolta. In altri termini, il gettone assume carattere di “premio”, di indennità di funzione, di utilità scaturita dal mero status di Consigliere Nazionale.
5. Illegittimità ed arbitrio dei gettoni e delle indennità istituiti dal regolamento dell’11 dicembre 2015, emanato dal Consiglio Nazionale Forense
La natura dei gettoni di presenza, il loro non essere funzionali all’attività dell’Organo, sarebbe già motivo autonomo per dichiararne l’illegittimità, visto il quadro normativo tracciato. Vi è però un ulteriore elemento che rende tali gettoni del tutto illegittimi, consistente nell’arbitrarietà del loro ammontare.
Il CNF infatti, nel prevedere tali utilità per i propri componenti, non ha ancorato le proprie valutazioni ad alcun parametro, stabilendo ad libitum l’ammontare delle utilità auto assegnate.
Questo elemento, indipendentemente dal quantum, assume un carattere di preciso illecito, perché sfocia inevitabilmente in una forma di autodichia, che esula dai limiti del combinato degli artt. 24 e 35 della L. n. 247/2012, sottraendo tali disposizioni da un controllo di congruità, e rimettendo l’ammontare dei gettoni al mero arbitrio dei soggetti destinatari del beneficio.
L’ammontare dei gettoni e delle indennità, dunque, non riveste alcuna rilevanza, nell’ambito di una valutazione sulla loro legittimità. E’ la misura meramente potestativa del loro ammontare, non il loro presunto valore, a determinarne l’illegittimità, in uno con le valutazioni connesse alla loro funzione.
(Altalex, 3 marzo 2016. Articolo di Salvatore Lucignano)